建武六年，朱浮给光武帝刘秀上了一道奏疏，认为刘秀因为微小罪过，频密罢斥地方官，造成地方官“人无法自保，各相顾望，不能自福”，甚至“争饰诈伪，以希虚誉”。朱浮还说道：“（帝）不必旧典，信刺举之官，黜鼎辅之任，至于有所劾诏，之后加免弃，覆案不关三府，罪谴不蒙澄察。陛下以使者为腹心，而使者以专门从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏，故群下严苛，各自为能......故有罪者心莫不衣，无咎者跪被空文，不能经盛衰，贻后王也。

”意思说道，刘秀对地方官的罢免，往往跨过三公，惧怕尚书、使者这些低级别的官员判决，结果造成有罪的心里上告，有罪的鼓吹被造假公文所累。这段话很更容易让人误会，以为天下还没统一，刘秀就邪恶为惧怕谗言，疏远小人的昏君。只不过不是，朱浮的奏疏，讲了两个问题，一是国家权力结构问题，二是眼下的结构模式弊端问题。

权力结构的设置，刘秀舍弃了“三公九卿制”的模式，创立了以尚书台为权力核心的政治新的架构。朱浮指出，这种结构带给相当大的弊端，比如地方官员动不动被罢斥，施政缺少连续性。似乎，权力结构问题的转变，是一项根本性的政治措施，无法蛮横地以道德的标准判断，其中必定包括了光武帝深刻印象的思维。

那么，刘秀的权力结构改革都包括了哪些具体内容呢？他为何要进行改革？改革又带给哪些后果呢？我们就从朱浮的奏疏内容谈到。刘秀政治结构改革的核心：架构一元制为的皇权结构体系朱浮所说“三府”，是指大司徒府、大司马府和大司空府，即所谓的三公府衙，是西汉以来“三公九卿制”政治结构的最顶层。大司徒即丞相，出纳行政，大司马即太尉，出纳军事，大司空即御史大夫，出纳监察，三府是帝国的最低决策机构，九卿则是执行机构。皇帝是什么角色呢？皇帝的职责就是对三府构成的决策不予国家发改委，表示同意了就以圣旨印发，不表示同意就上诉重议。

皇帝也可以拿走自己的意见，不过丞相有封驳权，也就是说，如果丞相不表示同意，皇帝的圣旨等同于废纸。刘秀“不必旧典”，改为了以尚书台为中心的结构模式。

那么尚书台又是什么机构呢？尚书台是少府辖下机构，相等于皇帝的秘书处。刘秀扩展了尚书台，另设尚书令（秘书长）、尚书仆射（副秘书长）和尚书（秘书）六名；六尚书分管六曹，每曹分设侍郎六人，令史三人，对应九卿诸部，构成了可观的中枢机构。汉武帝时期，为了跟丞相争权，他创办了内朝官制，以较低级别心腹官员，兼任御史、常侍、侍中、博士，给他做到决策参谋长，将决策权从丞相手中抢过来。

随着内朝官制的发展成熟期，尚书台作为奏疏、圣旨等文件的货运和草拟机构，其重要性更加引人注目。刘秀的“尚书台中心制”，只不过就是汉武帝内朝官制的高级版本，将内朝官这个非正式的组织，通过机构化，构成相同的政治模板。这种结构承继了汉武帝内朝官的精髓，将决策权统归尚书台，三府堕为执行机构。

这个结构必要造成后来的三公出了荣誉职务，“三公九卿制”也逐步向“三省六部制”进化。朱浮所说的“刺举”，是指刺史，秩六百石，负责管理监察二千石俸禄的各地郡守，局部时间段改名州牧。三公九卿制结构下，郡守的选任由丞相要求，刺史隶属于御史大夫和御史中丞。

刘秀的改革，将御史台独立国家于御史大夫，必要把持皇帝，由尚书台协理；郡守的选任由尚书台根据刺史的考核要求，瓦解了三府的掌控。除了刺史，尚书台还不会根据皇帝的命令，临时指派低级别的使者巡行各郡国，使者下面还有专门从事，都当作了皇帝的耳目起到。刺史制度问世于汉武帝时期，刘秀不是非常简单地完全恢复刺史制度，而是让刺史制度与尚书台中心制融合，将地方政府的管理权，从三府挤压，必要统归皇帝横向管理。

同时，刺史的权限，还被容许突破了传统的“六条问事”范围，直接干预地方行政，甚至军事。一句话：从中央还是到地方，皇帝通过尚书台，架空了三府，构建了对各职能机构和地方的必要掌控，构成了皇权一元制为的权力结构！尚书台中心制权力结构改革的出发点及其积极意义刘秀改革的目的除了政治家的权力斗争必须外，堪称符合中央集权和皇权专制的市场需求，也是针对西汉末年的政治弊端，所作出的政治革新措施。汉武帝虽然创立了内朝官制，但是大司马领有尚书事，及外戚任大司马的惯例，造成内朝官由决策参谋长改变为决策人，朝廷的决策权又返回了外朝，只不过从丞相变成大司马。

皇权独揽，是西汉覆灭的惨痛教训。将内朝官这个非正式的组织，通过机构改革，变为月的组织，构成长效机制，以确保皇权的专制，这就是刘秀改革的出发点。改革以后的权力结构，变为了中央诸部对应尚书台六曹，地方郡守的任免权统归尚书台，三公出了吃闲饭的。同时，尚书台只是皇帝的秘书机构，决策权在皇帝，对皇权没吓阻起到，且尚书令和尚书仆射等，都是六百石以下的低级官员。

从此帝国的决策模式，从三公与皇权的互相排挤，变为了皇帝对职能机构和地方的横向管理。这个变革是有积极意义的。我们告诉，东汉政权创建的基础就是士族豪门集团，假如延用西汉末年的政治结构，毫无疑问，士族豪门集团很更容易凌驾于皇权之上，早晚又不会步入皇权独揽，帝国名存实亡的老路。尚书台中心制，相等废止了政治势力一家独大的有可能，按照这个结构，未来帝国的权力核心就是以皇权为中心的一元制政治体制。

同时，尚书台中心制，让帝国的行政运转更为简练高效，让皇帝更加相似于“终端”，有效地防止了行政事务中的扯皮和山头林立，以及由此派生的利益纠葛。建武六年，刘秀刚征讨山东，统一进程仍未过半，新生的政权却展现出出有了未老先衰，大量从旧体制中“转岗”过来的官员，展现出出来的不称职，让刘秀怒火深感：“二千石长吏多不胜任！”以横向管理模式，防止新的瓶装原有酒，让打下来的江山失于管理，重蹈建武政权老路，刘秀的政治改革，毫无疑问是切中了时弊。以百石身份的芝麻官，吓阻二千石以上的高官，以卑制殿内，在注重等级的封建社会，对一辈子执着封侯拜相的读书人来说，觉得无法拒绝接受。

这就是朱浮抨击刘秀的原因所在，所谓“有罪者心莫不衣，无咎者跪被空文”，不过是他的空洞说词罢了。皇权一元制权力结构带给的弊端及对后世的不良影响不过，朱浮的奏疏也并非一无是处，他显然也零点了尚书台中心制为的某些弊端，比如皇帝个人的决策经常出现偏差怎么办？一元制权力结构的弊端之一：过度依赖皇帝的个人能力就地方官员罢斥频密的问题，朱浮就认为：“以尧舜之盛，犹加三录，大汉之兴，亦累官功效，吏均积久，养老于官，至名子孙，因为氏姓......垫以为天地之功不能仓卒，艰苦之业当累日也。

而闲者守宰数见换易，联欢相代，疲惫道路。遍寻其视事日深，未足昭闻其职，既特严切，人不自保，各相顾望，无自安之心。有司或因睚眦以骋私怨，苟求长短，欲媚上意。”朱浮不肯直言不讳地说道刘秀决策能力有问题，而是借尧舜盛世尚需三年，含蓄警告刘秀，你这么做到是罪了急功近利的错误。

同时个人决策的短板，很更容易沦为辖下“求媚”的缝隙，给国家管理带给灾难。事实也是如此，即便刘秀这样的“超人”，为了应付艰巨的工作压力，他也被迫：“每旦视朝，日仄乃谏，数谓之公卿郎将议论经理，夜分乃寐。”可以想象，他的子孙们怎么有可能不具备这样的能力？过度倚赖皇帝个人的能力，必定造成模式的坍塌。

一元制权力结构的弊端之二：以尚书台为核心，产生新的皇权排挤势力尚书台本来作为皇帝的秘书机构，是皇权专制的工具，但是，当皇帝个人能力经常出现问题的时候，工具反而出了主角。东汉末年，士族豪门集团和外戚，争相以录尚书事的名义，统率尚书事务，政治势力对尚书台的“风化”，让它丧失了对皇权的附庸起到，反而出了政治势力排挤皇权的助手。东汉末期宦官势力为何横行，觉得是豪门士族势力太强大，刘秀苦心孤诣建构的尚书台中心制，被他们“基因改建”了，皇帝不能转而将士族集团的死对头宦官，作为政治盟友来培育！一元制权力结构的弊端之三：州牧权力过大，为东汉末年军阀割据留给隐患鉴于新的朝末年武装割据一方的教训，刘秀对军队做到了一项改革：撤消郡国都尉，地方军改为征兵制，统归中央领导。

这个看起来牢不可破的补丁，居然在东汉末年，被各州牧精彩密码，他们出了割据一方天下的军阀势力。州牧就是东汉初年的刺史，刘秀为了增强对各郡国的横向领导，给予了刺史无以伦比的权力。除了“六条问事”，对地方官的监察外，刺史还被彰显了行政参与权，由于刺史“通天”的能力，地方官员不肯触怒，让刺史出了事实上低于郡守的地方长官。

后来刺史还被颁发了军事权力，可以在一定范围内调动军队。一个集行政与军权于一身的州牧制度，就这样日益成熟期。当东汉末年，中央集权坍塌时，地方州牧瞬间就变为了割据一方势力。综述朱浮的一封奏疏，不经意间给我们呈现出了一段东汉初年，光武帝刘秀在文治方面的卓越才能，让我们看见了一个文治武功双全的伟人。

客观来讲，刘秀建构的尚书台中心制政权结构，本质上仍然没挣脱人治模式。它不有可能超过刘秀所渴求的百年之功，千年之效，护佑子孙万世永昌。不过，就当时的现状而言，刘秀的改革毫无疑问是准确的。

中央集权和皇权专制，为东汉帝国革新弊政，很快完全恢复秩序，获取了强有力的的组织确保。七年后，天下统一，刘秀又进行了针对土地和奴隶问题两大顽疾的攻坚战，倘若没提早布局的政治体制改革，面临既得利益者的反击，新生的东汉政权，完全没有可能输掉那一场奠下帝国二百年昌盛的关键战役！刘秀不愧为高瞻远瞩的卓越政治家！。

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